十年见证：海洋生物多样性治理的范式转变 - 海洋生物多样性调查方法

今天分享的是：十年见证：海洋生物多样性治理的范式转变

报告共计：118页

北京绿研公益发展中心的报告聚焦2012 - 2022年海洋生物多样性治理，见证其范式转变。这期间，全球海洋保护意识觉醒，中国海洋强国建设迈进，相关国际协定谈判取得进展。

1. 可持续渔业管理挑战与进展

- 资源与管理现状：渔业资源再生有限，公海渔业管理面临挑战，多数种群已充分或过度捕捞。各区域渔业管理组织管理目标虽为可持续利用，但效果不佳。本部分收录对公海渔业治理的观察，包括履约执法及决策思考，还解读了WTO渔业补贴谈判达成的协议。

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- 具体案例分析

- 韩国改革：韩国曾因非法捕鱼问题受关注，在欧美贸易壁垒威胁下，修订《远洋渔业发展法》，提升罚款和惩罚力度，与非政府组织合作，调查处理违规船只，其转变为解决渔业纠纷提供思路。

- 俄罗斯渔船争议：俄罗斯“帕默尔号”渔船涉嫌非法捕鱼，引发与新西兰争议，暴露出公海渔业管理机制设计局限和执行挑战，如船旗国一票否决权问题。中国应从中吸取经验，重视渔业履约工作。

- 多尔戈夫号事件：“多尔戈夫号”多次涉嫌非法转载南极犬牙鱼，经多国联合行动最终被捕。该事件体现打击非法捕鱼需跨国跨部门合作，也反映出相关管理措施需改进，如提升透明度等。

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- 中国渔船事件：中国渔船在阿根廷专属经济区非法捕鱼被击沉，该事件凸显中国渔船在远洋作业中存在问题，如违法捕捞、公司管理不善等，同时也反映媒体和公众应基于事实分析问题，中国需加强对远洋渔业管理。

2. 南极磷虾渔业管理

- 历史与管理要素：磷虾渔业起源于苏联，后多国参与。南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）负责管理，其管理要素包括种群评估、考虑生态关系、应对气候变化影响等。磷虾种群评估难点多，如结构时空差异大、相关指标随时间和区域变化大、人类科学信息有限等，且磷虾对生态系统影响大，其管理策略需兼顾多种因素。

- 管理措施与挑战：目前主要管理措施是设定捕捞限额及相关限制，但随着市场需求增长，现有管理面临挑战，如提升配额需更科学依据、管理措施需提升、应对其他风险（如气候变化影响、生态系统监测改进等）、谨慎确定捕捞限额提升幅度等。CCAMLR在磷虾管理上谨慎，相关评价工作影响管理决策。

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3. 渔业管理应对气候挑战：以CCAMLR为例，其在渔业管理中考虑气候变化因素，采取将气候变化因素纳入磷虾反馈式管理、建立海洋保护区、制定气候变化响应工作计划等行动。但在整个讨论过程中，存在如考虑气候变化影响的性质、综合框架必要性、渔业负担等问题。中国和德国在海洋和气候政策方面需进一步探索，以更好应对相关问题。

4. 金枪鱼渔业管理问题

- 中西太平洋金枪鱼配额：中西太平洋渔业委员会（WCPFC）增加大型蓝鳍金枪鱼捕捞配额，但配额上升依据数据存在争议，如日本提供的捕捞数据准确性存疑且未经充分核实，且日本为提升配额进行政治游说，鉴于金枪鱼种群现状，此时提升配额为时尚早。

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- 印度洋金枪鱼困境：印度洋金枪鱼委员会（IOTC）未能达成结束黄鳍金枪鱼和鲤鱼过度捕捞协议及有效种群重建计划，其科学建议与实际行动脱节，导致鱼类种群面临风险，这也反映出区域渔业管理组织在渔业规制中面临的普遍困境，即科学评估结果应在决策中起重要作用，但实际决策易受政治经济因素影响。

5. 南极海洋保护区谈判与思考

- 谈判失败分析：2018年CCAMLR年会上三份海洋保护区提案未通过，主要原因包括南极海洋法律属性特殊，决策机制易导致提案因一国反对而失败；保护区提案国与领土主张国重合，引发他国对“圈地”行为疑虑；《公约》中风险预防原则应用方式与部分国家期望不符；部分国家未准备好进入实质性谈判，如中国和俄罗斯在相关问题上应对不足，挪威等国态度谨慎。

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- 全球背景与意义：南极海洋保护区与全球海洋保护行动紧密相关，是全球海洋保护的重要组成部分。全球海洋面临多重人类驱动力影响，生物多样性受威胁，行动趋势不足以实现保护目标，而南极海洋保护区建设对保护海洋生态系统韧性、提供科研机会具有重要意义，但目前谈判因地缘政治和渔业利益等因素进展不顺。

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- 相关问题探讨

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- 东西和南北问题：南极海洋保护区谈判涉及东西问题（如中俄与西方的意识形态对抗影响谈判，各国在南极事务中存在利益博弈）和南北问题（发展中国家与发达国家因发展阶段不同，对环境保护和可持续发展理解存在差异，导致在保护区谈判中对关键概念理解分歧）。

- 政治与科学边界：在南极海洋保护区提案讨论中，科学与政治关系处理不当，部分国家将科学问题政治化，影响决策和公众判断。科学应提供依据，政治决策应平衡各方利益，但实际中科学机构独立性受干扰，如俄罗斯曾在谈判中发难指责CCAMLR指定海洋保护区的合法授权。

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- 对邓小平南极题词理解：邓小平南极题词“为人类和平利用南极做出贡献”在当前仍具指导意义，中国应从全球性、发展性视角审视南极事务，在维护权益同时为人类福祉做贡献，如积极参与南极治理、提供公共物品、推动科学研究合作等。

- 建立南极海洋保护区争议：中国国内对建立南极海洋保护区存在疑虑，认为可能是“圈地运动”，但这种观点是误解。公海海洋保护区与历史上英国圈地运动有本质区别，其不改变海域所有权，通过和平协商设立，是加强海洋保护的必然选择。中国应构建并公开自身对相关问题的国际秩序愿景，尊重公共利益，避免“敌我思维”。

- 《南极矿产公约》变身记：《南极矿产公约》因澳大利亚和法国反对而流产，开启《南极环保议定书》谈判。澳大利亚和法国通过提升议题政治级别、把握时代脉搏（环保意识兴起）、内部多元声音竞争等获得话语权，这表明话语权需硬实力基础，要预判国家利益均衡变化，倾听民众声音，且话语权不排他，在谈判中各国可通过不同方式发挥引领作用。

6. 公海保护区相关问题

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- BBNJ常见问题解答：联合国开启的BBNJ谈判旨在制定公海生物多样性保护和可持续利用协定，其谈判会议是《联合国海洋法公约》框架下的政府间会议，谈判内容围绕海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价、能力建设和技术转让四个议题。中国积极参与谈判，应推动谈判达成公平合理、普遍参与的协定，为全球海洋治理贡献力量。

- 公海生物多样性协定与渔业管理关系：BBNJ谈判中，渔业国家代表认为BBNJ文书中的生物多样性不应包含渔业物种，但从海洋生态系统整体性看，鱼类是海洋生物多样性重要组成部分，渔业机构在管理渔业资源方面存在不足，BBNJ协定可协调现有管理机构合作，推动渔业管理改进，如采用基于生态系统的渔业管理方式、基于风险预防原则的环境影响评价和划区管理工具。

- 公海保护区选划挑战：以南极海洋保护区谈判为案例，公海保护区选划面临诸多挑战。科学与决策方面，数据缺乏影响保护区选划，需解决管理措施与环境风险及科学不确定性的适应问题；养护与合理利用方面，要平衡保护与利用关系，如罗斯海和东南极保护区提案在设计时考虑了与原有渔场关系及多种利用方式；保护雄心与国际经济现实方面，面临管理面积大与监测、科研经费不足的矛盾，需解决地缘政治关切问题，可通过创新制度设计，如设定保护区期限等方式解决。

- 公海保护区促进跨部门合作：BBNJ协定谈判中，划区管理工具谈判受关注，其涉及公海保护区法律依据问题，需解决新机制与现有机制关系。国际制度间独立性导致跨部门协调困难，可通过明确保护目标驱动跨职能管理，如东北大西洋公海保护区网络建设。BBNJ协定可发挥公海保护区法律依据作用，协调其他行业组织工作，促进跨部门合作。

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- 海洋保护范式转变展望：未来海洋管理思路应从“缝缝补补”向“生态资产管理”转变，将保护区视为管理基础，根据科学设定管理目标，推进不同划区管理工具设置。爱知目标11中不同保护工具概念有别，关键在于管理目标、范围和效力。实现2050年愿景需尽早设定海域管理目标，推进资源动员和管理措施落实，科学工作和政治谈判需协同推进。

- 中国参与公海生物多样性治理动力：中国积极参与BBNJ谈判，但目前在其中难以获取传统直接利益。中国参与的内生动力包括国内海洋资源利用可持续性改革、向海洋文明迈进的需求，以及提升国际话语权和影响力等。公海生物多样性治理进程可推动中国完善海洋相关制度体系，中国应积极参与，明确自身利益需求，在国际海洋治理中发挥更大作用。

以下为报告节选内容

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