海域立体分层设权如何让“沉睡”的海域空间“活”起来，助推海洋经济高质量发展？

鱼虾贝藻养殖、海上风光发电，跨海桥梁、隧道建设……种种有关海洋开发利用的工程、项目都牵扯到一个问题，那就是，如何对广袤的海域空间资源进行精细化管理。据自然资源部介绍，我国现行的海域管理制度体系，主要基于海域“平面”管理，同一海域空间范围内，仅设置一个海域使用权。
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1 x) p  Y  i6 n; f& p但近年来，随着海洋开发利用的深度和广度不断拓展，近海传统和新兴海洋产业用海需求持续增大，海域空间资源的稀缺性日益凸显，海域空间立体开发和综合利用的现实需求迫切。为此，自然资源部于11月20日对外发布《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》，这将如何让“沉睡”的海域空间“活”起来，助推海洋经济高质量发展？


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海域立体分层设权是什么概念？

要对海域空间资源进行管理，就要先明确它包含哪些部分。自然资源部海域海岛管理司司长高忠文介绍，根据《中华人民共和国海域使用管理法》，海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权；国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。


! @- E, X* B. ?8 l8 {5 g  z( x高忠文：现行的海域管理制度体系主要基于海域“平面”管理，同一海域空间范围内仅设置一个海域使用权，海域空间资源的立体性和多功能性未得到有效发挥。就不同类型的用海活动如何进行立体分层设权管理，我们发现了不少典型做法，例如，大连长海县自2002年起就率先探索开展养殖用海立体分层设权，浙江舟山也开展了“海底电缆管道+取排水口”等不同组合类型的立体分层设权探索。

提升使用效益、化解用海矛盾

1 j( q) r& R0 g! n如高忠文所说，在辽宁大连，当地积极推进海域使用权立体分层设权，促进海域资源的节约集约利用。大连市长海县海洋发展局副局长周功文介绍，通过立体分层设权，如今，鲍鱼、海参、扇贝、海螺、海胆等高经济价值的海产品，不仅按照各自的生长习性住进不同的海洋“楼层”，也有效扩大了养殖用海所有权和使用权权能，让海域空间资源使用效益明显提升。
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* x$ X/ r, {/ e9 O' T+ @周功文：海面浮筏养殖海域使用金征收标准为每年每亩80元，底播增养殖用海划分为5个等级，征收海域使用金标准为每年每亩120元至10元不等。通过立体分层授权使用海域，现已开发利用海域面积800万亩，用海业户4500多户，颁发海域使用权证书6900多宗，水产品产量和产值分别增加到2022年的65.65万吨，91.38亿元。


9 D; F, P4 X% X据周功文介绍，当地以市场化方式出让海域、提高海域资源配置效率，累计出让海域使用权13批次，最高出让价格达每年每亩2556元，年度征收海域使用金在3亿元以上。而立体分层设权的作用还不止于此，山东滨州北部沿海地处渤海湾南岸，属黄河冲积平原，原有的海水养殖、原盐生产、港口航运等开发利用活动大多已取得海域或土地权属，但随着海上光伏、海上风电、跨海桥梁、海底电缆管道等用海活动不断增多，行业用海矛盾逐渐显现。滨州市海洋发展渔业局海洋科科长刘爱委介绍，为此，当地已出台《关于推进海域立体分层设权的通知》，成为山东省首个海域立体分层设权的政策性文件。

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刘爱委：我们可以对排他性使用特定空间的用海活动进行分层设权，主要有跨海桥梁、塔架，海底电缆管道、隧道，海上风电、光伏、养殖、温排水等用海活动，强化了国土空间规划引领作用。滨州市沾化区华能85万千瓦光伏发电项目计划采用“渔光互补”方式进行立体分层设权用海，我们制定了详细的用海手续办理方案、安排专人跟进服务，促使该项目顺利通过了专家论证，成功获得了省、市政府出具的用海审查意见。


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为什么可以立体分层设权？

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0 W, a! B" X0 b- c, m/ y: g那么，以往存在的用海矛盾是如何通过立体分层设权解决的呢？浙江省舟山市自然资源和规划局海域海岛管理处处长陈洲杰介绍，在海域立体分层设权之前，由于海域权属以平面坐标表示，是“二维”的，同一海域空间只允许一种用途；而在此之后，海域空间立体化的概念得到体现，不同的海域使用权人可以分别享有同一海域平面空间内，不同深度且互不影响的海域使用权，让海域空间管理从“平面时代”进入了“立体时代”。


) I; w8 [" ]3 |& `9 f陈洲杰：我们普陀区下面有一个叫朱家尖岛的，在它的外围还有一个小岛，叫柴山岛。柴山岛是一个悬水小岛，平时的水、电都要通过海底管道跟朱家尖岛相连。之前电力公司拉过一条35千伏的海底电缆，给岛上的居民供电。我们去年要改善柴山岛上面居民的用水状况，自来水公司打算再拉一根供水管网，如果说海域（分层）确权这项工作没有开展，两个岛之间还要再各选一个水管的登陆点，既浪费了成本，又浪费了海域资源；（分层）确权之后，自来水公司和电力公司可以共用登陆点，节约了宝贵的岸线资源。


对此，海南省自然资源和规划厅三级主任科员陈丽雯深有同感。她说，以往海域资源管理的平面化，导致各行业用海项目具有排他性；而开展海域立体分层设权是完善海域资源资产产权制度，丰富海域使用权权能的重要举措，也是缓解行业用海矛盾，提高资源利用效率的必然选择。


) D5 ]% Q" v& n9 N4 U1 d陈丽雯：浅水区、深水区的温度、海床、底土、结构都会不同，对应的海域能适应的活动也会不同。海上风电水面、水体、海床和底土都会有涉及；养殖用海大部分集中在水面、水体；浴场，水面也会用到，水体也会用到；海底电缆的话是集中在水体、海床；海底隧道是海床跟底土，这些都会有一些交错。我们全省实施海域使用权立体分层设权，规范海域立体开发行为，鼓励养殖用海与海上风电、休闲渔业等其他用海活动融合发展。其实这些用海，它们是可以兼容、融合的。
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深化海域物权制度建设的有益探索

' E4 O9 g: ^. q! e" i0 i自然资源部海域海岛管理司司长高忠文表示，根据《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》，在不影响国防安全、海上交通安全、工程安全及防灾减灾等前提下，鼓励对跨海桥梁、养殖、温（冷）排水、海底电缆管道、海底隧道等用海进行立体分层设权，生产经营活动存在冲突的除外；其他用海活动经严格论证具备立体分层设权条件的，也可进行立体分层设权，为地方推进不同类型用海活动探索开展海域立体分层设权预留政策“接口”。


高忠文：各地要以有关法律法规为依据，以海洋资源环境承载力为基础，分类实施海域立体分层设权。优先保障海域主导功能，合理确定兼容功能，确保各类用海活动影响和风险可控，着力提升海域资源精细化管理水平。《通知》的印发，是深化海域物权制度建设的一次有益探索，对于促进海域资源节约集约利用和有效保护、推动海洋经济高质量发展、加强海洋生态文明建设具有重要意义。

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来源：央视新闻（记者 许云 王泽华 叶飞 郭威 黄璐 白植清 金春玲 赵国伟 于慧施）

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