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近日，国家管辖外海域生物多样性（Biodiversity Beyond National Jurisdiction，简称BBNJ）协议谈判第四次会议在纽约召开。本次会议会期原定于2020年上半年，因新冠疫情推迟到2022年3月7日至18日。8 u" ]" ]" a8 Q, {* U9 f
2 {! N" b3 F2 R0 w" _根据《联合国海洋法公约》，国家管辖外的区域由公海和国际海底区域组成。其中，公海指不属于专属经济区、领海或内陆水域，以及群岛国家群岛水域的所有海域；国际海底区域指国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土。在全球海洋面积中，公海面积占到64%。国际海底区域面积约2.517亿平方公里，占地球表面的49%。
% l! V! ]$ G- u7 a3 q3 \2018年9月至2019年8月，BBNJ协议谈判曾召开过3次政府间会议。曾参与历次BBNJ政府间会议的我国自然资源部海洋发展战略研究所副研究员、海洋环境与资源研究室副主任郑苗壮向澎湃新闻（www.thepaper.cn）介绍，BBNJ协议谈判的最终目的是在《联合国海洋法公约》框架下就BBNJ问题拟定一份具有法律约束力的国际协定。; b* z X P( b- j
“发达国家主推海洋保护区划设问题，而发展中国家关注的焦点在海洋遗传资源及其惠益分享上。”郑苗壮说。
6 c2 |; [, \- |9 M/ g有学者认为，BBNJ协定是《联合国海洋法公约》生效后最重要的国际海洋立法进程。协定涉及谈判各方利益、政治因素和战略需求，具有其复杂性，各国争议点难以弥合。7 E3 D g" ^8 ~- S, w1 `5 c( L% o
本次会议，郑苗壮以线上听会的形式参与其中。据他了解，目前各国仍存在原则性分歧，谈判进展缓慢。至于海洋保护的未来，他认为，在国家管辖外海域保护区的法律依据尚未出台的情况下，应重视国家管辖内海洋保护。
. O! \$ _" H2 `磋商谈判18年进展缓慢，各国仍存在原则性分歧
4 J" g* ^& ^0 e( ^回顾BBNJ国际协定谈判进程，自2004年联合国大会授权成立“不限成员名额非正式特设工作组”以来，已经经过了18年。
- h2 [: j6 c$ ~0 L6 u% _/ T据公开信息，BBNJ谈判主要在四个议题上展开讨论，包括海洋保护区的划设、海洋遗传资源及其惠益分享、环境影响评价以及能力建设与海洋技术转让。* T1 z/ p! R5 _, p# |; T
郑苗壮表示，BBNJ谈判十多年来进展缓慢，不同国家对BBNJ问题关注焦点不同。“发达国家主推海洋保护区划设问题，而发展中国家关注焦点在海洋遗传资源及其惠益分享上。”
. f6 E) G& w7 n) k上海交通大学凯原法学院薛桂芳曾撰文表示，处于磋商阶段的BBNJ协定是《联合国海洋法公约》生效后最重要的国际海洋立法进程，但随着谈判的深入，谈判各方的利益追求和立场分歧造成谈判争议点凸显。例如，关于国家管辖范围外海洋遗传资源的问题，形成了适用“公海自由”原则和适用“人类共同继承财产”原则的不同主张。
6 L+ J: ^8 Z- m3 Z- o以美、日为代表的发达国家主张国家管辖范围外海洋遗传资源应适用“公海自由”原则，“先到先得”；以七十七国集团为代表的发展中国家认为，国家管辖范围外海洋遗传资源为全人类所共有，符合人类共同继承财产的特征；欧盟认为，对国家管辖范围外海洋遗传资源的开发利用应优先考虑对生态系统和海洋环境的保护。
* Z* V: V9 r* D8 Y& b$ x% o' p郑苗壮指出，尤其在海洋遗传资源及其惠益分享议题上，各国之间存在原则上的分歧。这一议题一直是BBNJ谈判的焦点，且原则的定立涉及后续制度设计。“抛开原则来设计制度路径，难以弥补实质分歧。”8 B- A9 ^5 d3 t) E! |6 Y8 u
公海保护前景未定，专家建议优先重视国家管辖区内保护
8 Q# o5 p: s3 X# Q, |; k( E; V/ _0 d关于BBNJ谈判的前景，郑苗壮认为国际社会还有很长的路要走。他认为，BBNJ谈判的难点在于发达国家如何切实采取行动帮助发展中国家提升保护和可持续利用海洋生物多样性的能力，以优惠条件向其转让技术，公平公正地向发展中国家分享利用海洋遗传资源产生的惠益，保护不能只停留在不切实际的口号上。
7 R5 g* z, ^% p) z& x他指出，谈判进展缓慢，出台协定也并不意味着成功。而协定是否满足、平衡各方需求？出台后是否能够落地实施相关措施？都是悬而未决的问题。
5 ~( V6 \+ @0 z4 P. M! ], m在一篇论文中，郑苗壮提出，建立海洋保护区或采取其他有效的区域管理措施要以相关法律为依据，各国可在国家管辖内海域依据国内法建立海洋保护区或采取其他有效区域管理措施保护海洋。在国家管辖外海域，建立海洋保护区的法律依据尚未出台，各方仍在就《联合国海洋法公约》框架下的海洋保护区国际制度进行谈判。
; _+ i( c* p+ o% h( M% M对海洋保护的前景，郑苗壮认为，每个国家都需要从近岸海域开始，实实在在落实保护措施和管理措施。他表示，近岸海域保护价值高，经济社会活动密度大，更易受到威胁和破坏。7 q* x; M: l8 {5 \! {3 B0 l
以中国为例，截至2018年底，中国共建立各类海洋保护区271处，总面积为12.4万平方公里，占管辖海域面积比重从2012年的1.1%提升到4.1%，其中国家级保护区106处。
5 E! x6 T% i+ ~& L' o但中国管辖内海域保护仍然存在一些难点。郑苗壮谈及，海洋保护管理有特殊性，需要依赖船舶、卫星等设备和辅助手段进行调查、监测，成本高，投入大，国家在此方面的投入仍是短板。另外，海洋保护地建立后续的管理机构、人员等体制问题，也还在推进当中。
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