杨振姣：海洋生态安全视域下北极海洋空间规划研究

气候变暖为各国开发利用北极资源带来机遇，然而，无序的资源开发利用活动对北极海洋生态安全造成严重影响。以海洋生态安全为基础，在北冰洋海域实施海洋空间规划能够合理规范各国的海洋资源开发利用活动，实现北极资源的可持续发展。当前，北极海洋空间规划仍处于起步阶段，规划的制定和实施都还不成熟，且在北极进行海洋空间规划面临着多重困境。应该不断完善北极海洋空间规划，实现北极海洋生态安全和资源的可持续开发利用。
一、加快构建北极海域争端解决机制，明确海域的空间规划主体
: W& R5 B1 d% B# y9 k(1)200海里以内海域争端解决机制的构建
+ L) c# ^6 l( s; w" T7 t200海里以内的海域争端多存在于两个相邻的国家之间，如美国和俄罗斯关于白令海-楚科奇海的划界争端、美国和加拿大关于波弗特海的划界争端。解决两国之间的争端有三种方式:1)双方通过和平谈判，缔结共同遵守的双边协议。和平谈判是解决国际争端的最常用方式，争端双方可在国际法规则原则的指导下，进行妥协与博弈，从而实现争端的和平解决。美国、加拿大、俄罗斯都是北极大国，都希望在北极地区获取最大利益，但是如果博弈双方都不做出相应的让步，最终的结果将成为零和博弈，不利于北极资源的可持续开发利用，甚至危害北极海洋生态安全，只有双方都做出相应的妥协，达成共同遵守的协议，才能实现双赢局面。2)搁置争议，共同开发。争议双方长期对抗不利于海域的开发与治理，双方可搁置争议，进行交流合作。双方可进行技术交流与合作，提高开发利用海域资源的整体水平;同时可共同保护海域的生态环境，维护海洋生态安全，促进海域资源的可持续利用。3)建立第三方争端解决机制。北极海域争端的解决可以借助一些常设的国际机构，主要有国际海洋法庭、国际常设仲裁法院。各争端当事国向这些国际机构提出北极海域的主权权利申请需要提供充足证据，当前北极各国都在积极进行科研勘探，以期提供足够的证据。
& \1 T, F8 z4 S4 E6 d- a* a(2)200海里外大陆架的争端解决机制
( L! o3 o+ Z8 y9 x北冰洋200海里外大陆架的争夺极其激烈和复杂，美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、挪威和冰岛都是争端国。多国争端的解决一方面需要进行多边谈判，共同就海域划界方式达成一致意见并共同遵守。另一方面，借助第三方机构来解决争端。联合国大陆架界限委员会是根据《联合国海洋法公约》设立的机构，其职能包括:1)审议沿海国提出的关于扩展到200海里以外的大陆架外部界限的资料和其他材料，并按照《联合国海洋法公约》第七十六条和1980年8月29日第三次联合国海洋法会议通过的谅解声明提出建议;2)在编制这些资料期间，应有关沿海国的请求，提供科学和技术咨询意见。
5 e. h5 a- b9 b& ~' f二、以海洋生态安全为基础，加快北极海洋空间规划进程
) \' J. R" D% ?+ n4 V7 J(1)增加和提高北极海洋空间规划的数量和质量
当前，环北极国家中，只有挪威和加拿大制定和发布了具体的海洋空间规划。挪威于2006年首次发布《巴伦支海和罗弗敦群岛海域海洋环境综合管理计划》，并于2009年进行修订和发布了《挪威海综合管理计划》。加拿大在2009年发布《波弗特海海洋综合管理规划》。除此之外，北极地区并没有其他实质性的海洋空间规划文本存在。还未制定和发布海洋空间规划的国家应加快北极海洋空间规划进程，依据本国海域特征，以海洋生态安全为基础，尽快制定和发布自己的海洋空间规划，增加海洋空间规划的数量。并在随后的执行过程中不断更新和完善现有海洋空间规划，增强北极海洋空间规划的可行性，保障北极海洋空间规划的质量，从而进一步推进北极海洋空间规划进程。
! s" E" @1 Y+ }6 |* c; c! V(2)提高北极海洋空间规划执行力度
北极海洋空间规划在制定和发布之后，需要得到实施才能实现规范人类用海活动、维护北极海洋生态安全、维持北极资源的可持续开发利用的目的。提高北极海洋空间规划执行力:1)需要进行海洋空间规划立法，以法律手段强制实施。各国应该完善本国法律体系，制定相关的海洋空间规划法律法规，保证海洋空间规划的有效实施;2)在各国行政体系中增加海洋空间规划执行机构，专门负责在本国海域内推进实施海洋空间规划，并对实施结果进行检测管理，为北极海洋空间规划的修订和完善提供数据和资料;3)发挥公众监督的作用，监督北极海洋空间规划的实施情况。既要监督海洋空间规划是否持续推进，又要监督海洋空间规划是否符合生态安全的要求。实施海洋空间规划，最后受影响的是公众，通过公众监督可以加强北极海洋生态安全的执行力度，同时督促国家在资源开发利用的同时保护北极海洋生态安全。
(3)在北极公海区域制定和实施海洋空间规划
北冰洋公海区域也在北极海洋空间规划的范围之内，在公海区域进行海洋空间规划能够保证北极海洋空间规划的全面性，加快北极海洋空间规划进程不能忽略对北冰洋公海区域的规划。由于北冰洋公海区域性质特殊，在该公海区域进行海洋空间规划不仅受恶劣的自然气候条件影响，而且受复杂的国际社会环境所限制。因此，在进行海洋空间规划时，各国应开展多边会议进行协商，并派出相应的海洋空间规划人员组成专门的海洋空间规划机构，由专门的海洋空间规划机构来完成公海区域的海洋空间规划制定与执行工作。
1 ]" v* V- F: J8 e& }8 b3 p/ q三、借鉴国际海洋空间规划经验
) w. [$ i2 u* s# u1 b  b. L7 J. E海洋空间规划从兴起到现在已经经历了较长时间的发展，以英国、德国、澳大利亚等为代表的海洋发达国家已经形成了较为成熟的海洋空间规划理论和实践。北极海洋空间规划处于起步阶段，规划的编制和实施都还不完善，应借鉴国际海洋空间规划经验，结合北极海域的实际情况，完善北极海洋空间规划。英国是典型的世界海洋强国，一直比较重视海洋综合开发、利用和规划工作。2009年英国颁布了《英国海洋法》，该法由11个部分组成，其中第三部分为海洋规划，提出了战略性海洋规划体系。该体系的第一阶段工作是编制海洋政策，确立海洋综合管理方法，确定海洋保护与利用的短期与长期目标;第二阶段是制定一系列海洋规划与计划，以帮助各涉海领域落实海洋政策。北极海洋空间规划可以借鉴英国的战略性海洋空间规划体系。澳大利亚通过综合协调用海来保持优质的海洋环境，这为以保护海洋生态安全为基础的北极海洋空间规划提供了指导。《澳大利亚海洋政策》就澳大利亚广大海域提供了基于生态系统的综合管理框架，为规划和管理海洋开发提供了战略依据。为了更好地开发利用海洋资源，澳大利亚出台了海洋科技计划、海洋生物区规划等。德国的空间规划一直处于世界领先地位，随着空间规划的不断成熟，德国把规划范围由陆地延伸到海洋。1997年，德国实施的《瓦登海海洋空间规划》(领海部分)将海洋空间划分为农业、工业、航运、渔业以及观光和游憩等活动区域，以保护海洋生态环境。2004年，德国《联邦空间秩序规划法》将海洋空间规划扩大到专属经济区。北极海洋空间规划应统筹海陆，实现系统全面的海洋科技规划管理。
四、加强北极海洋空间规划的国际合作
(1)政治协调
* K* ?' i; h. m) e北极海洋资源丰富，所有国家在北极所开展的活动都有一个共同的目的，就是获取北极蕴藏的丰富资源。然而，长期大肆、无序、无节制的开发将会导致北极资源枯竭、北极生态环境破坏，最终产生的不利影响将会是全球性的。维护北极海洋生态安全，实现北极资源的可持续开发利用是各国和整个国际社会的共同利益。在维护北极海洋生态安全上，环北极国家应该摒弃争议，加强互信携手合作在北极海域实施海洋空间规划，通过规划用海的方式规范各国的用海活动，实现北极资源的可持续开发利用。在北极利益问题上，各国处于一个命运共同体，应该通过双边会议或者多边会议，进行政治协商，达成一致的利益观，与其他国家建立海洋空间规划合作伙伴关系，促进北极海洋空间规划的合理制定与有效实施。
(2)经济互补
/ l3 a% a/ c! H* E2 m+ o对海域的自然条件状况进行调查是海洋空间规划的前提，北极自然气候环境恶劣，在北极海域实施海洋空间规划需要巨大的资金支持。单一国家在北极进行海洋空间规划面临着巨大的财政压力，因此各国应该进行经济领域的合作，从而为北极海洋空间规划提供资金。为了维护北极海洋生态安全，进行经济合作，需要坚持平等互利的原则，打造经济合作平台，共同致力于全球经济发展。在北极地区进行经济合作可以从资源贸易、极地旅游、航道运输等方面来进行。在资源贸易方面，北极自然资源丰富，以俄罗斯为代表的北极沿岸国家拥有丰富的油气资源，通过出口到中国等油气资源消费大国，可带动北极沿岸国家的经济发展，为实施海洋空间规划储备资金。在极地旅游方面，随着南北极的可进入性增强，极地旅游成为一种新兴行业，可带动极地地区的经济发展。北极航道的季节性通航为国际贸易提供便利，相比于传统航道运输，北极航道可以节约成本，提高安全性，促进沿岸国家经济发展。
0 @7 O& m& x: c5 p! d/ k(3)技术合作
编制海洋空间规划需要大量采集海域的水文特征、资源状况、海底地形地貌等信息，这些数据的采集需要较高的技术要求。在采集数据过程中，传统的野外人工测绘难以完成任务，随着技术的发展，航空遥感成为数据采集的重要方式，但航空遥感受飞机飞行高度、续航能力、姿态控制的影响较大，难以进行全天候遥感测绘作业，难以实施大范围的动态监测。相比于传统野外人工测绘和航空遥感，卫星遥感影像因其视点更高、视域更广、数据采集快、可进行重复、连续观察的特点更适合用于海洋空间规划中的数据采集。北极海洋空间规划需要利用海洋卫星进行数据收集，各国应该加强技术合作与交流，完善北极海洋卫星立体观测体系。创新各类海洋卫星遥感数据融合技术。针对特定海域获取的各类海洋卫星遥感数据，反演该区域海洋物理特征，进行数据融合，实现对海洋物理特征的近实时监视监测。数据收集之后应该用空间分析的方式对资料进行分析，从而为制定发展战略、政策规划提供依据。各国应该以维护北极海洋生态安全、促进北极资源可持续开发为基础，进行海洋空间规划技术交流，提高北极海洋空间规划整体科技水平。
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文章来源：节选自《海洋生态安全视域下北极海洋空间规划研究》，原刊于《太平洋学报》2020年01期
作者：杨振姣，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、中国海洋发展研究中心研究员
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