贺蓉：陆海统筹原则下，《海洋环境保护法》修改方案及建议

为贯彻陆海统筹原则，《海洋环境保护法》的修改可以有3种方案，根据3种方案的特点，本文分析了每种方案的优点、难点以及实施的可能性和建议。
一、方案一 对现行《海洋环境保护法》进行系统修订
# o" p: x2 \* X' B不改变当前环境保护法律体系关系，保持现行《海洋环境保护法》的适用范围，根据多年来的工作经验总结、当前形势和工作需要等因素，主要考虑以下修改需求和方向：一是遵循党中央、国务院关于生态文明建设的要求，贯彻习近平生态文明思想，落实党中央、国务院对生态文明建设部署的文件精神；二是按照生态文明体制改革要求修改相关制度设计，按照行政管理体制改革要求调整职责规定，按照放管服改革要求实现简政放权、放管结合、优化服务；三是解决全国人大执法检查报告指出的《海洋环境保护法》主要存在的问题；四是满足改善我国严峻的海洋生态环境形势和提高海洋生态环境质量的需要。这一方案可以参考韩国的《海洋环境管理法》的结构和内容。
6 k  `! t/ {6 [$ b8 W修订的主要内容包括：一是根据机构改革要求和各部门“三定”规定调整，修改海洋生态环境保护工作职责规定；二是根据《海洋环境保护法》实施情况和具体工作需要，修改各项海洋生态环境保护制度，构建陆海统筹的生态环境治理体系；三是综合考虑《海洋环境保护法》实施情况、执行难度、行政成本和法律衔接等因素，修改《海洋环境保护法》的法律责任规定等。
% W' |4 N- x- w: o8 A方案一的优点：是3 个方案中行政成本最低、技术难度最小、可操作性最强的方案。《海洋环境保护法》制定近40 年，在现有法律体系中已有稳定位置，与其他法律、法规衔接较好，通过实践经验总结和人大执法检查评估，目前存在的问题和有待完善的地方都已被识别，可以很好地对症下药，修改更具针对性、可操作性，也更符合实际工作需要。
# ]7 s" k# @; w方案一的难点：修改具有一定的局限性，解决系统性问题有些困难，在陆海统筹方面存在交叉。比如，入河排污口由《水污染防治法》规定，入海河流和入海排污口应由《海洋环境保护法》规定，那么入海河流的排污口与入海排污口对海洋环境的影响相近，但将适用不同的法律，有不同的管理要求和法律后果；同理，海岸工程建设项目与入海河流沿岸工程对海洋环境产生的影响近似，但却适用不同的法律，可能导致选择性排污。
+ K. f8 R2 H% K- |5 M. x- K二、方案二 将《海洋环境保护法与环境保护相关法律合并
打破当前环境保护法律体系关系，将《环境保护法》与《海洋环境保护法》合并，全面修改《环境保护法》，全面融合海洋管理要求，并单列海洋一章，原则性规定海洋倾废、海洋石油勘探开发环境保护等具有独特性的管理内容，并通过修改《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》《环境保护税法》等相关法律，将海洋管理要求纳入其中。方案二可参考澳大利亚的《环境保护和生物多样性保护法》。
方案二的优点：可以实现陆地与海洋环境管理的全面统筹和充分融合，满足陆海统筹要求。
$ w/ s" `5 H! ~0 @. x方案二的难点：行政成本较高，需要同时修改多部法律，技术难度较大。另外，海洋环境管理体制不同于陆地，容易造成海洋特殊性体现不足的问题，法律和体制融合也较困难。
5 U( q5 C; R2 ?% m3 n+ x/ Q' v& G三、方案三 完善当前环境保护法律体系，制定《环境法典》
将环境保护一般原则、海洋环境保护、大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、固体废物污染环境防治、环境噪声污染防治、放射性污染防治、环境影响评价、环境保护税、清洁生产促进、循环经济促进等有关内容统一纳入《环境法典》，完善生态环境法律体系。方案三可以参考法国的《环境法典》。
方案三的优点：《环境法典》的系统性、逻辑性、创新性强，可以重构环境保护法律体系，有效解决存在的系统性问题，消除法律衔接问题，法律形式先进。
" l: V8 g6 |( d5 B' W2 n5 y方案三的难点：行政成本很高，技术难度很大，修改时间很长，需要在全面评估环境保护法律体系完备和条件成熟时启动。
考虑到深化机构和行政体制改革后修订《海洋环境保护法》的急迫要求，选择难度小、易操作、见效快的方案一最符合现阶段工作需要；考虑到当前立法现实情况及实施难度，选择方案二的可能性很小；考虑到方案三需要重新构建生态环境保护法律体系，技术难度很大，行政成本很高，但由于当前全国人大法工委已开始着手推进环境法典化有关工作，即该方案符合立法方向，具备了较大的立法可能性，建议在方案一的研究基础上，对方案三开展前瞻性、系统性的研究。
  
8 D4 f% k( b% k% P# k- M$ Q! I+ `8 ^文章来源：节选自《<环境保护法>与<海洋环境保护法>陆海统筹的方案及建议研究》，原刊于《海洋环境科学》2021年第5期
作者：贺蓉，中国海洋大学法学院、生态环境部环境与经济政策研究中心副研究员