基于区际负外部性理论的海岸带空间用途管制研究

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摘要：海岸带是陆海相互作用强烈的特殊界面，其空间利用的负外部性具有典型的跨区域特征，需要以全局性、整体性、系统性的思维实施用途管制。本文引入区际负外部性理论，将研究对象从空间和空间利用转到伴随空间利用所产生的人地（海）关系的演变过程。首先，梳理了海岸带空间利用区际负外部性的几种典型表现形式，进而构建海岸带区域系统，并明确了系统间的作用关系；其次，从区域系统作用的视角阐述了海岸带空间用途管制的作用机制和具体手段；最后，提出政策建议，以期为海岸带空间用途管制的制度完善提供理论支撑和决策支持。
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1 引言
海岸带区位优势显著、资源丰富、交通便利、产业和人才密集，是国民经济和社会发展的“黄金地带”，同时也是国土开发利用规模最大、类型最齐全、强度最高、生态环境最脆弱的地区[1]。随着沿海地区城市化和工业化的持续推进，海洋环境污染、滨海湿地退化、资源匮乏、海洋灾害频发等问题积弊已久，严重制约沿海地区经济社会高质量发展，也对海岸带国土空间治理体系和治理能力提出了新的考验。
海岸带地区包括陆地和海洋两大空间地理单元，承载了各种不同类型的自然资源、生态系统与空间利用活动，与之对应有众多的管理部门及用途管制制度。国土空间用途管制改革之前，陆地上建立了以土地用途管制为核心，森林、草原、水等用途管制为补充的相对独立的制度体系[2-4]；海洋上建立了以海洋功能区划[5-6]、海岛分类保护与名录管理[7]、海岸线分类保护与自然岸线保有率管控等为主要内容的制度体系。尽管以上制度大都适用于海岸带开发利用管控，但是这些制度多针对单一空间、单一要素或单一过程管控，相互衔接不足，缺乏整体性，很多时候难以发挥有效的管制作用。近年来，海岸带综合管理和陆海统筹理念得到广泛认同，国家和地方也开展了大量有益探索，尤其是海岸带立法与规划的相关实践，在一定程度上带动了海岸带空间用途管制的发展与完善，并形成了若干具有代表性的管制手段：一是将陆海空间按照生态、生产和生活[8-9]或禁止开发、限制开发、优化开发、重点开发[10]进行统一分区，实行分区分类管制；二是基于海岸带综合管控需求，制定陆地和海洋空间一体化管制制度，包括陆海空间兼容性管制、陆域基础设施建设管控等陆域空间管制措施，围填海管控、典型海洋生态系统保护、生态岸线保护等海洋空间管制措施[11-12]；三是针对空间利用具体问题，发展和完善具体管控手段，如海岸建设退缩线划定[13]、地下水开采管控等[14]；四是聚焦海洋环境污染，实施陆源污染防控制度，如农业面源污染管控、排污口管控、入海河流污染防控、邻岸开发建设管控、岸滩固废管控等。
通过空间规划对海岸带实施空间管制是国外海岸带管理的主要做法，在理论层面主要聚焦于陆海功能衔接[15]、划分管辖范围[16]、分区管理与分区利用[17-18]等方面，在实践应用层面所采取的手段包括划定海岸建设退缩线、划定特别管制区、强化赖水产业布局管控等[19]，如日本、美国等通过陆海一体化分区、完善海岸带土地利用分类体系和用地兼容制度，以实现宏观上的统一管理和微观上的图则约束[20]；荷兰通过国家立法、省级统一规划和市级具体落实，强化规划与用途管制的传导，从生态、经济和社会三个维度综合进行海岸带分区管理，构建生态联通网络[21-22]；意大利在撒丁岛地区实施“统筹管理，兼具特色”的海岸带管理方法，多个城镇组成一个城镇系统，由城镇系统统一制定海岸带综合管理办法，系统内的各个城镇根据具体情况进行弹性化管理[23]。英国、德国等西欧国家以海洋空间规划作为海岸带管理的辅助工具，根据地方用海需求、用海活动的兼容性等，开展海洋分区，编制管控规则，以支撑海岸带管理[24-25]。
1 }/ @  u( T# R% S总之，在国内外研究与实践中，海岸带空间用途管制均被视作解决海岸带生态环境退化、灾害威胁、资源低效利用等问题的有效途径。但目前关于海岸带空间用途管制的功能定位、管制对象等关键问题尚未明确，尤其缺少对海岸带空间用途管制实现机制的理论研究。基于此，本文引入区际负外部性理论，从降低空间利用负外部性的视角对上述关键问题进行探讨，以期为海岸带空间用途管制的进一步完善提供理论支撑。
2 理论基础：区际负外部性的引入
2.1 海岸带空间用途管制的改革诉求
海岸带空间包括一定范围的陆地空间和海洋空间，因此，明确海岸带空间用途管制与土地、海洋、林地等用途管制制度的关系，是实施海岸带空间用途管制的必要前提，这也决定着管制的对象与具体内容。无论是基于用途管制多年的制度实践，还是生态文明体制改革以来的顶层设计要求，用途管制的实施都是以立法为基础，以国土空间规划为依据，三者相辅相成、不可分割。在海岸带综合管理多年的探索中，海岸带立法与海岸带规划也面临类似的问题，这为探讨海岸带空间用途管制的功能定位也提供了借鉴。
在立法方面，自上世纪80年代中国提出制定《海岸带管理法》以来，面临的首要问题就是如何科学定位《海岸带管理法》，并明确与《土地管理法》《海域使用管理法》《渔业法》《海洋环境保护法》等法律的关系。经过多年探索与实践，各界普遍认为《海岸带管理法》应强化其宏观导向、整体协调和综合调控的属性，以海岸带各种空间利用活动的关系为调整对象，解决当前部门管理模式引发的行业利益冲突，尤其是涉及陆地和海洋开发与保护中的矛盾，而微观、具体层面的资源利用、污染防治、生态保护等依然由其他法律进行规制[26-27]。在规划方面，根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，海岸带规划属于国土空间规划体系下的专项规划，如何界定与同级国土空间总体规划的关系，并明确其功能定位和规划重点任务，是海岸带规划编制首先要考虑的问题。目前，国家和沿海各地实践已经明确，海岸带规划是国土空间规划在海岸带区域针对特定问题的细化、深化和补充，重点考虑陆海统筹视角下的海岸带地区资源节约集约利用、生态环境保护修复和空间合理性等，并突出海岸线、潮间带等特殊空间的整体性保护与合理利用[28-30]。由此可以看出，不论是海岸带立法还是空间规划，都将陆海空间的一体化管理作为基本出发点，而这也赋予了海岸带空间用途管制“整体性”和“协调性”的底色。
; P4 c# k2 q: o) Y1 q7 e回归到用途管制的逻辑起点，海岸带地区针对土地、海洋、林地等不同类型空间或要素的用途管制制度不断发展完善，但资源环境问题却有愈演愈烈之势，可见，海岸带空间的可持续发展不在于局部空间或单一要素的管制优化。而且，由于国土空间具有开放性，任何局部区域的人地（海）关系都会受到其他区域的影响，并伴随着空间资源的竞争而产生空间冲突[31]，使“人与自然和谐发展”和“区域与区域协调发展”两种不同空间尺度的发展诉求交织在一起[32]，这就要求我们至少从两个层次考察研究对象：在微观层次上，考虑区域内部人地（海）关系的产生及其特征，明确负外部性问题产生的源头；在宏观层次上，考虑不同区域之间作用关系，重点是人地（海）关系在多个空间之间的演化发展过程。因此，与传统的土地、海洋等单一空间、单一要素用途管制研究对象明显不同的是，海岸带空间用途管制研究需要以系统性、整体性的思维统筹考虑海岸带开发与保护的制度设计，以区域整体协调发展为目标，将研究对象从空间和空间利用转到伴随空间利用所产生的人地（海）关系的演变过程，通过追溯人地（海）关系在海岸带区域的发展演化过程，从全局性、整体性、系统性把握海岸带空间管理，这也是海岸带空间用途管制研究的有效切入点。
2.2 区际负外部性的内涵及海岸带空间用途管制研究之契合
3 S$ J& a4 L, I2 x, a! u' o外部性是由英国福利经济学家庇古提出的经济学概念[33]，指个人或团体的经济活动为其他个人或团体带来无需偿还的收益或强征无法受偿的成本，是市场失灵的一种表现。外部性是运用经济学思想来分析人地关系的一个重要工具，往往被引入国土空间用途管制研究中[34-36]，降低负外部性也被普遍认为是实施用途管制的基本出发点[37]。按照空间影响范围，负外部性可分为区内负外部性和区际负外部性[38]。前者指某一区域的经济活动对本区域造成负面影响，后者指某一区域的经济活动对本区域以外的其他区域造成负面影响。区际负外部性的存在表明经济活动存在跨区域资源配置的“非帕累托最优”状态，即经济主体的利益边界超过了地理边界，并造成了邻近区域社会福利水平降低。区际负外部性理论将产权、边际收益等经济学范式与地理运动、格局的地理学区域范式相结合[38]，从区际负外部性的产生、特征、影响因素以及克服区际负外部性的思路出发解决区域关系问题，对统筹区域协调发展具有重要的理论指导意义[32]。因此，区际负外部性往往被引入到政治学、公共管理学、人口学和法学等研究领域，用来分析和解决区域经济发展差异、地方政府区际利益博弈、劳动地域分工的国际贸易、区域环境污染等问题[39-42]。这些问题都强调了区域的经济理性或准经济理性行为对其他区域利益造成消极影响的非市场化过程[32]。
当把陆地与海洋分别视为不同的“利益主体”时，可以发现由于陆地和海洋两大空间发展的利益取向不同，导致不同的生产单位、行政管理部门等利益个体之间基于各自的发展目标相互博弈。由于缺少统一的管理制度进行有效干预，区际利益博弈很难达到均衡状态，成为海岸带综合管理长期面临的难题。海岸带综合管理强调各类空间活动协调发展、不同部门的协同管理、不同利益主体的冲突协调，由于陆海相互作用复杂，这些理念的实现必然要建立在对海岸带人文与自然过程的深刻认识上[43]。因此，从海岸带综合管理的视角来看，区际负外部性也可以理解为，人类活动和自然过程交互作用下海岸带生态环境的动态响应。进一步讲，海岸带是陆地和海洋之间的过渡带，各类自然过程交互进行，而且极容易跨越陆海边界。当人类活动影响较小时，陆海间的自然过程相对稳定，生态系统保持一种动态平衡，空间利用活动的负外部性能够控制在局部区域，不会产生跨界影响，如河流入海水量、泥沙量等保持稳定，河口三角洲生态系统处于健康状态；入海污染总量很小，海洋能够消纳、降解污染物，近岸生态环境状况良好；近岸海域用海强度较低，海洋动力环境不会发生剧烈变化，自然岸线、滨海湿地等各类生态系统能够保持结构和功能稳定，等等。但如果人类活动超过一定限度，就会深刻影响陆海间各类自然过程，破坏上述动态平衡，使人类对生态环境的各种负面影响通过自然过程扩展到更广阔的的区域，产生跨界影响。
从系统论的视角来看，区域系统之间通过各种媒介产生关联，物质、能量、信息等通过媒介在不同区域系统之间流动所形成的“负面效应”便是区际负外部性。在此过程中，“负面效应”的施加者是主体区域，承受者则为受体区域[44]。由于区域系统具有显著的空间属性，因此，媒介与受体区域交汇处存在一个作用界面，该界面是系统作用最强烈的区域，也是海岸带空间用途管制最核心的区域之一。区际负外部性理论从陆海空间相互作用、空间溢出效应、系统论等视角分析问题，恰好契合了海岸带空间用途管制中对人地（海）关系发展演化过程的研究目的，符合海岸带综合管理全局性、整体性、系统性的要求。因而，区际负外部性理论能够为海岸带空间用途管制研究提供一种有效的研究范式，从而避免用途管制研究只局限于单一空间、单一要素和单一过程。
, m' I, X/ P) i3 区域系统作用分析
区际外部性所要解决的首要问题是判断施加“外部性”的主体及其作用区域，进而考察“外部性”的发展过程及其影响因素，最后从宏观上明确不同区域之间的作用过程。因而，以区域系统作用分析为目的，将一组关联性强、差异性小的地域单元视为一个完整的区域系统，有利于弱化地理单元的微观差异，从宏观上判断区系统外部作用的过程、格局和作用过程，同时也便于更深入地研究外部性的演变过程，为梳理区域系统间的利益关系提供地理事实依据[38]。
3.1 海岸带空间利用区际负外部性的表现形式
在海岸带地区，陆海之间通过气候过程、地貌过程、元素迁移过程、生物过程等进行频繁的物质、能量和信息交换，而且在人类活动的干扰下，这种交换过程更为频繁和剧烈，加速了区内负外部性向区际负外部性的演化进程，使区内负外部性和区际负外部性共存成为海岸带地区空间利用的显著特征（见图1和表1）：一是不合理的陆地开发利用首先对陆地局部生态、环境或资源造成影响，例如水体和土壤污染、水土流失、河流水量减少等，进而通过降雨、河流、地下水径流等自然过程拓展到近岸海域，使近岸海域成为海洋污染的重灾区；二是不合理的海洋开发利用首先对海洋生态、环境或资源造成影响，进而通过海洋动力过程、海洋灾害等拓展到近岸陆域，例如海砂开采导致局部供砂量减少，破坏砂质海岸冲於平衡状态，导致海岸侵蚀，严重时甚至威胁陆域生态系统和城市安全；三是陆海不合理的开发利用活动破坏局部生态系统稳定，降低了抵御海洋灾害的能力，导致海洋灾害威胁加剧，例如大量城镇和工业毗邻岸线，破坏了沿海防护林、滨海湿地，导致海岸侵蚀、风暴潮等威胁加剧。
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) z$ Z7 ?3 L. g% [1 d图1海岸带空间利用区际负外部性的形成
; B! I/ l0 g6 K9 w, f$ z! a; v0 UFig.1 The direction of regional negative externality in coastal zone spatial utilization
表1 海岸带空间利用区内负外部性和区际负外部性的表现形式
6 I6 }& F# T& i, V4 ATab.1 The forms of negative externality within and between coastal zones
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3.2 区域系统的构建及作用关系
' o# F+ [8 {! X& ?区域包含了人地（海）关系形成的自然地理要素和社会人文要素，是社会经济系统与自然环境系统相互交织、相互作用而形成的复合系统[45]。区域系统总是在不断发生变化，其要素、结构、功能、规模、等级、性质等在不可逆时间序列中发生有机演变[46]。区域系统之间的关系并不是恒定不变的，区域之间的相互作用往往是研究区域问题的重点。因而，通过区域系统的构建，有利于从全局视角研究具有不同属性的区域之间的作用关系（见表2）。
表2 区域系统的组成要素
Tab.2 Elements of the regional system
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" \. r. U. w# l( r6 ~$ U' b本文将海岸带空间划分为邻岸陆域系统、近岸海域系统和内陆区域系统。各个区域系统之间自然地理和人文地理特征存在显著差异，其内部各组成要素通过相互作用形成独特的人地（海）关系。在此基础上，区域系统之间通过进一步的单向或双向的作用过程形成复杂的区际负外部性（见图2）。由于邻岸陆域系统和近岸海域系统的地理边界模糊，且两者具有较强的整体性和关联性，本文进一步将两者视为统一的海岸带系统。

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1 U8 l. w" T3 i0 r& p, P图2 邻岸陆域系统、近岸海域系统和内陆区域系统相互作用图
Fig.2 Interaction map of adjacent land system, nearshore sea system and inland area system
对图2进行分析可以发现，陆海作用主要包括两种主要形式，一是内陆区域系统对海岸带区域系统的单向作用，二是邻岸陆域系统与近岸海域系统的相互作用。具体分析如下：
（1）A1界面及相关联区域的负外部性演化过程为：内陆区域系统中的城镇空间开发建设侵占生态空间，导致植被破坏，固沙能力下降，水土流失加剧，进而导致流域中上游大量泥沙进入河流；城镇空间中工业活动和生活产生大量污水通过排污管道进入河流；农业生产中不合理使用的农药、化肥等，在雨水作用下进入河流；此外，中上游水利工程等造成河流水量减少。上述人类活动造成入海河流中的水、泥沙、营养盐、污染物等发生剧烈变化，当这些变化从上游区域扩展到河口区域时，便会导致河口产生生态系统退化、近岸海域环境污染、水体富营养化、河口冲刷或淤积等问题。也就是说，通过河流对水、泥沙、无机盐、无机物等物质的输移作用，中上游局部区域的区内负外部性逐渐演变成为区际负外部性。上述作用过程体现为单向性，主体区域为内陆区域系统，受体区域为海岸带系统，作用界面为河口区域，空间范围小、作用强烈是作用界面的典型特征。
' b' S0 J' c8 a# u4 i8 _6 V  ^（2）A2界面及相关联区域的负外部性演化过程为：邻岸陆域系统中的城镇生产生活通过管道直接向海洋中排放污水，造成近岸海域环境质量下降，海洋生态系统退化。上述作用过程体现为单向性，主体区域为邻岸陆域系统，受体区域为近岸海域系统，作用界面为排污口，数量繁多、底数不清是作用界面的典型特征。
- u% I1 x; h7 n5 `( b（3）B1界面及相关联区域的负外部性演化过程为：邻岸陆域系统中以围填海为主要手段的城镇开发建设不断向海拓展，港口、临港产业及各类地产项目等临海布局，大规模侵占沿海防护林、滨海湿地等生态空间，并直接向海洋排放污染物，造成海洋环境污染、典型海洋生态系统破坏；而同时，近岸海域系统又以另一种形式反向作用于邻岸陆域系统。由于海洋生态空间萎缩，海岸带抵御海洋灾害的能力下降，来自近岸海域系统的风暴潮、海浪等灾害加剧，影响临海布局的各类建筑物安全，使邻岸陆域系统的经济社会发展遭受严重损失。上述作用过程体现为双向性，陆海两大系统既是主体区域，也是受体区域。作用界面为海岸线两侧的陆海区域，其中陆地为各类开发建设密集布局的区域，海洋为潮间带区域，空间范围狭长、人类活动强烈是作用界面的典型特征。
（4）B2界面及相关联区域的负外部性演化过程为：在天然条件下，沿海地区地下淡水位高于海水水位，地下淡水向海水方向流动。随着沿海地区开发建设规模的不断扩大，水资源短缺的问题愈加严重，城镇生产生活和农业生产过量开采地下水，引起地下水位大幅度下降，破坏了滨海地区海水与淡水之间的水动力平衡，从而导致咸淡水界面向陆地方向移动[47]。近岸海域系统中的海水大量进入邻岸陆域系统，造成海水入侵、土壤盐渍化，并进一步导致沿海地区防御风暴潮能力降低、防洪能力降低，严重影响邻岸陆域系统中城镇空间和农业空间的生产生活。上述作用过程体现为由陆向海、再由海向陆的双向性，作用界面由最初的点状逐渐扩大相连成片，最终波及整个海岸带，因而空间范围广阔是作用界面的典型特征，界面范围为自岸线向内陆延伸几公里甚至几十公里的广阔区域。但与界面A2、B3不同的是，邻岸陆域系统既是导致区际负外部性的源头，也是最终承受各种损失的受体区域，邻岸陆域系统的开发强度越大，区内负外部性越强烈，其生态环境问题就越严重；而近岸海域系统在此过程中主要是通过各类海洋水动力过程和海洋灾害等自然因素加剧陆域系统的生态环境问题，其本身受到的影响不大。
, h" Q. U" b8 {+ u1 u3 O8 O（5）B3界面及相关联区域的负外部性演化过程为：农业生产的面源污染通过地表径流进入海洋，造成近岸海域环境质量下降，水体富营养化加剧。上述作用过程体现为单向性，主体区域为邻岸陆域系统，受体区域为近岸海域系统，作用界面为毗邻农业空间的海岸线两侧区域，空间范围狭长是作用界面的典型特征。
) t0 e% h1 o7 C( T/ d（6）B4界面及相关联区域的负外部性演化过程为：近岸海域系统中，海砂开采、海洋工程建设等用海活动破坏了局部的水动力条件和水砂输移平衡，导致海岸线侵蚀，进而影响毗邻岸线建设的各类建筑物安全。上述作用过程体现为单向性，主体区域为近岸海域系统，受体区域为邻岸陆域系统，作用界面为砂质岸线及邻近的陆地区域，空间范围狭长是作用界面的典型特征。
8 ~9 c# Z/ v7 s& q2 o  g4 海岸带空间用途管制的作用机制与手段
+ y7 X8 E- _! \/ L( y, [, S& R4.1 海岸带空间用途管制的作用机制
区域系统作为一个整体，内部各种要素通过相互作用形成相对稳定的系统属性，因而区域系统通过媒介对外传输物质的数量、质量和种类也是稳定的。但是，若区域系统内的人类活动强烈，对生态环境的影响超过其承载能力上限，则产生区内负外部性，使区域对外传输的物质的数量或质量发生变化，受体区域就会随之受到影响，从而使主体区域内部局部的人地（海）关系变化发展成为主体和受体区域两个区域的人地（海）关系的共同变化。因此，在解决区际负外部性问题时，既要从宏观视角关注人（海）地关系的演化发展，也要从微观视角关注主体区域内部人地（海）关系的产生原因和过程。
在经济学理论框架中，降低负外部性的基本思路是负外部性问题内部化，一般包括两种主要方式，即以征税、补贴、公共规制等为代表的“庇古方法”和以产权界定、经济主体间的协商与谈判等为代表的“科斯方法”。前者侧重于政府干预，后者侧重于市场机制。由于用途管制本质上是一种依靠国家强制力的行政过程[48]，因此，“庇古方法”更契合用途管制的需求，但区际负外部性问题涉及多个跨越地理或行政管辖边界的区域，需要从更宏观的视野出发，兼顾主体区域和受体区域。
6 q: M7 C+ V8 l) h区际负外部性问题内部化本质上是减少主体区域对受体区域的作用，实现两个区域可得利益最大化和治理成本最小化。由此可以得出，海岸带空间用途管制的作用机制是以空间的可持续发展为约束，根据受体区域的保护需求选择以海定陆或以陆定海的管制理念，最终通过施加各类管制措施降低主体区域对受体区域的环境影响。因此，从微观视角出发，海岸带空间用途管制应该聚焦内陆区域系统、邻岸陆域系统和近岸海域系统三大系统内部的人地（海）关系，注重区内负外部性的源头控制；从宏观视角出发，海岸带空间用途管制则应该关注三大区域系统的作用关系，重点关注区内负外部性的外溢过程，避免发展成区际负外部性。
4.2 海岸带空间用途管制的手段
区际负外部性的形成必然经过主体区域内的区内负外部性产生、通过媒介外溢、作用至受体区域三个阶段。因此，从区域系统作用的过程来看，海岸带空间用途管制的具体手段可以从主体区域管控、媒介管控、过渡区域（作用界面）管控、受体区域管控四个方面入手，具体如下：
（1）加强主体区域开发利用活动的源头管控。降低主体区域的区内负外部性，是消除区际负外部性的根本措施。合理控制主体区域内开发利用活动，使其处于主体区域生态环境最大可承载限度范围内，使主体区域能够通过自我调节机制恢复稳定状态，从而从根本上遏制区内负外部性外溢发展成为区际负外部性。
$ O. b% p$ q+ S& W4 s6 m2 c) y: a（2）控制媒介中输移物质的数量和种类。媒介是区内负外部性发展成为区际负外部性必不可少的要素之一，媒介中输移物质在数量和种类上的变化将影响区内负外部性外溢的速度、范围及形式。通过维持媒介中输移物质数量和种类稳定，或直接切断主受体之间相互联系的“纽带”，前者如合理控制流域工程建设和运营等手段保持河流输砂、输水量稳定，后者如清理非法设置的入海排污管道，可以有效控制区内负外部性向区际负外部性的演变。
（3）对过渡区域进行一体化管理。河口、岸线、潮间带等是区域系统作用的界面，输移物质在此由主体区域进入受体区域，成为区际负外部性最早形成的区域。同时，过渡区域兼具相互作用的两个区域系统的特性，生态环境脆弱、作用复杂且剧烈、管理主体混乱，只有对陆海过渡区域实行一体化管理，才能充分考虑过渡区域的特殊性，进而提出科学合理的管制对策。
（4）加强对受体区域的保护。当受体区域的空间位置不可改变时，提前在受体区域布置相应的“抵御”或“防护”措施，如控制受体区域的开发建设，保护和改善其生态环境，从而增强抵御外界影响的能力。而当区际负外部性已形成并对受体区域造成损害时，及时采取必要的手段对受损的生态环境进行修复和改善，也可以将既有损失最小化。
0 b$ c3 ^. @, v4 l9 ?6 |; l5 海岸带空间用途管制的制度完善
0 j; @# H1 k5 q海岸带空间用途管制应以降低海岸带开发利用的区际负外部性为重点，聚焦海岸线、潮间带与邻岸陆域等核心区域以及水动力条件强的近岸海域、河流两侧陆域空间，从陆海统筹的视角加强空间利用活动的整体管控（见图3）。
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图3 海岸带空间用途管制的制度完善思路
! N6 T5 d. F, a. p! d! F9 a5 L- gFig.3 Thoughts on perfecting the system of space use control in coastal zone
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0 N  }2 g! ]5 n% F' o, V5.1 强化用途管制的基础与依据
- O. t" G) I. _5 a8 ]6 _. A) M统一立法、综合管理已成为全球自然资源管理未来的发展趋势。因而，以海岸带管理立法为基础、海岸带规划为依据是海岸带空间用途管制改革的基本遵循。在立法与规划过程中，应落实陆海统筹理念，基于海岸带开发保护中存在的管制重叠或管制空白等现实问题，明确海岸带管理法和海岸带规划在海岸带地区综合管理中的关键地位，进而综合考虑保护生态环境、维护国土空间安全、提升资源利用效率、优化亲海空间等管制目标，明确海岸带空间用途管制的功能定位、管制主体、管控对象、管控范围、管控手段，重点关注潮间带、海岸线、邻岸陆域等核心区域以及具有跨陆海边界影响的空间利用活动。同时，也应重视部门间的协同，合理界定相关部门事权，建立海岸带空间管制分工协作机制，提升协同效率。
' O3 c$ C2 c6 ?# r5.2 完善海岸带区域一体化分区
国土空间规划分区是制定差别化国土空间管理政策、实施用途管制的主要依据，对海岸带地区进行陆海一体化分区，是实施海岸带空间用途管制的基本路径。首先，综合考虑海岸带区域资源环境禀赋、生态系统的连续性、空间功能的关联性，在国土空间总体规划中统筹划定陆域“三区三线”和海洋“两空间内部一红线”，确保分区管制规则的统一性和一致性，避免岸上与岸下的空间功能冲突、保护与利用的目标矛盾。其次，在海岸带专项规划中，综合考虑港口、渔港、临海工业、滨海旅游等空间功能在陆海空间的衔接性，探索“近岸海域-岸线-邻岸陆域”一体的用途分区，如将港口的港前水域、码头岸线、后方陆域统一划定为港口发展区，并综合考虑港口发展、空间节约集约利用、生态环境保护等目标制定管制规则；第三，在以上功能分区的基础上，基于不同空间利用方式及对生态环境影响的差异，进一步划定陆海一体的管制分区，如禁止开发区、限制开发区、优化利用区等，对开发利用规模和强度实行分级管控。
5.3 提升海岸线精细化管控水平
海岸线是海岸带地区最宝贵、最稀缺的空间资源，不断细化海岸线管控措施是完善海岸带空间用途管制的重要方向，具体可从以下几方面着手：一是按照严格保护、限制开发和优化利用对海岸线利用实行分类管制，严格保护岸段一般应由省级规划部门划定，明确边界，并制定管控规则；限制开发岸段一般仅允许不改变岸线自然属性的空间利用活动，并实行“负面清单”管制；优化利用岸段应以岸线节约集约利用为目标细化项目准入要求，严格控制项目占用岸线长度，并可通过编制详细规划优化陆海空间利用布局，传导和细化各级国土空间规划的管制要求，分解和落实海洋管理重要管控指标。二是探索实施海岸线利用退出机制，通过经济补偿、空间置换等方式，引导不符合空间规划、生态红线管控要求以及高污染、高能耗、低效率的建设项目有序退出海岸线。对人工化程度较低的退出岸线，鼓励通过整治修复提升退出岸线的生态功能，营造更多亲海空间；对人工化程度高的退出岸线，鼓励对退出岸线资源进行再配置，优化利用格局，提高利用效率。三是针对必须占用自然岸线的用海项目，实施自然岸线“占补平衡”制度，通过整治修复恢复不少于所占用长度的岸线，确保自然岸线数量不减少、功能不降低。
5.4 完善特殊管控区和控制型制度
) U# E0 W9 K) I* I/ f7 t0 J降低海岸带空间利用区际负外部性最重要的是从“源头”预防，而非“过程”管控，更非“末端”治理。因此，有必要从“源头”加强特定空间利用活动管控，避免产生跨界的生态环境影响。一是基于近岸海洋地理环境、海砂资源禀赋、海洋动力条件和岸线自然属性，划定海砂禁采区和开采区。禁采区内禁止一切海砂开采行为；开采区实行海砂开采计划管理，控制开采规模，降低对生态环境和砂质岸线的扰动。二是划定地下水禁采区和限采区。禁采区禁止一切形式的开发建设采水，并制定地下水回补计划；限采区要提高企业用水准入门槛，编制负面清单，禁止高耗水、高污染等产业开采，并实行总量控制，避免超采引发地质灾害和海洋灾害。三是基于海岸防灾减灾和公众亲海需求，划定海岸建筑退缩线，严格控制近岸建设永久性建筑物，维护岸线的生态属性，提高岸线公共性和开放性，降低海洋灾害风险。
5.5 加强潮间带整体管控
6 G* k5 w! w' I  s' P潮间带一旦保护不足，不仅会使近岸海洋生态系统遭受严重损害，还会对海岸线及邻岸陆域的生态安全造成影响。因此，对潮间带资源应坚持“整体保护、合理规划、慎重开发”的理念，加强对潮间带空间利用的布局与规模管控，并探索基于潮间带资源环境承载能力，划定核心管控区域（如海岸线向海方向1公里范围）。在核心管控区内严格控制新增滩涂养殖、围填海活动、海上风电、污水排放等开发利用活动，依法清退干扰生态系统稳定的用海项目，逐步恢复潮间带生态功能。此外，可以根据潮间带的底质特征与自然属性实行分类管制，基岩潮间带以保护与观光为主，并考虑为未来深水码头建设预留深水岸线；砂质潮间带可适度发展旅游、娱乐等符合其生态功能的空间利用活动，但要严格控制建设永久性建筑物；淤泥质潮间带，应严格保护滨海湿地，适度利用生产力丰富的滩涂，而生产力较低、生态价值不高的区域可作为填海造地储备区域以保障国家重大项目需求；红树林、珊瑚礁等生物潮间带应坚持严格保护，尽量减少人类活动影响。
5 R/ B1 _$ P- w8 O* R4 y' l5.6 以空间利用管控减少陆源污染
长期以来，陆源污染都是海洋污染的主要原因，同时也是陆海统筹的难点。从用途管制的视角，关键在于将海洋环境质量作为各级规划的约束性指标，倒逼地方将陆源污染总量控制落实到地块上，同时，从优化空间布局、提高环境准入门槛等方面加强对工农业生产活动的管控。在农业面源污染控制方面，应严禁在海岸带邻岸陆域、河流两侧非规划养殖区内开展规模化畜禽养殖，在允许养殖区域开展禽畜养殖的，办理相关审批手续时，要严格审核其污染处置设施和能力；针对农药化肥污染严重的区域，可探索划定重点管控区实行严格管控，通过改进农业生产方式实现农药化肥使用量负增长。在工业污染管控方面，严格控制在流域和邻岸区域新增石化、钢铁等重化工项目，并加强对流域和沿海产业园区建设的管控，将园区污水集中处置设施建设与运行作为监管内容。
# Y" l' q* _( {; J6 结论
5 }: e9 R( v8 U' s1 i) g0 X; e本文针对海岸带空间用途管制面临的关键问题，首先基于海岸带管理立法和空间规划的功能定位以及用途管制的逻辑起点，明确了海岸带空间用途管制应以“整体性”和“协调性”为出发点；其次，引入区际负外部性理论，梳理了海岸带开发利用中区际负外部性的表现形式，进而构建区域系统，分析不同系统间的作用关系及特点；最后，从减少主体区域对受体区域作用的视角，阐述了海岸带空间用途管制的作用机制及具体手段，并提出完善海岸带空间用途管制的政策建议。通过研究，本文获得以下结论：
（1）单一空间/要素的用途管制的目的是降低空间利用活动的区内负外部性，而海岸带空间用途管制则侧重于降低海岸带区域空间利用活动的区际负外部性。海岸带开发利用活动的区内与区际负外部性紧密联系的特性，决定了海岸带空间用途管制与其他用途管制既各有侧重、又相互协同的关系。
（2）海岸带空间用途管制不取代已实施的各项用途管制制度，不会简单重复已有的用途管制制度，一般不涉及空间或资源开发利用的行政许可事项。海岸带空间用途管制应重点关注具有跨陆海边界影响的利用活动及潮间带、海岸线、邻岸陆域、流域等重点区域，并在现行土地、林地、草原、海洋、海岛等各类空间管制的基础上进行细化和补充，从而使各项制度相互衔接、相互配合，弥补管制空白、协调管制冲突，提升海岸带空间综合管制水平。
（3）海岸带空间用途管制是海岸带管理立法的核心制度，也是海岸带规划的实施手段，在顶层设计上，海岸带空间用途管制应与立法与规划的功能定位一致，同时完善陆海一体化分区管控、岸线分类管控与占补平衡、特殊控制线、陆源污染总量控制等制度或手段，完善海岸带空间用途管制的“政策工具箱”。
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信息来源：《地理研究》。