罗昆：英国海洋与海岸带管理政策研究

英国的海洋与海岸带管理由3个级别的机构执行，分别是中央管理机构、地方管理机构和半官方机构。

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⒈ 中央管理机构

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自大航海时代开始，随着人类探索和认知的海洋范围不断扩大，需要管理的海洋事务也逐渐增加。英国每出现1项新事务均建立1个新机构来进行管理，这种做法使其海洋事务分散于多个管理部门，没有统一负责海洋事务的部门。英国政府负责海洋资源和产业管理的主要机构有皇室地产管理机构，环境、食品和乡村事务部，商业、企业和管理改革部以及运输部下属的海事和海岸警备队等(图1)。其中，皇室地产管理机构负责管理皇室所拥有海域的相关事务，根据英国法律，使用皇室海域进行海洋开发必须获得该机构的许可。皇室海域之外的英国海域的相关事务主要由环境、食品和乡村事务部以及商业、企业和管理改革部负责。运输部下属的海事和海岸警备队是行政执法部门。

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⒉ 地方管理机构

英国各地方政府都有相应的机构负责管理海洋事务，包括英格兰的环境、食品和乡村事务部、苏格兰的环境和乡村事务部、威尔士的环境规划和乡村部、北爱尔兰的农业和乡村发展部。这些机构彼此间是平行关系，而不是从属关系。

⒊ 半官方机构

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除上述官方机构外，还有一些半官方机构也参与海洋事务管理，主要是生产者组织和海洋渔业企业协会，对英国水产行业的发展有很大影响。

二、英国海洋与海岸带管理相关法律

英国海洋与海岸带管理机构是随着海洋事务的出现而设立的，相关法律也是逐渐制定形成的。英国通过庞杂、繁复且交叉的法律系统来限定各类海洋活动，根据用途可分为渔业方面的法律、油气勘查和开采方面的法律、与皇室地产有关的法律、与海洋规划有关的法律等，主要包括1949年《海岸保护法》(CoastProtectionAct1949)、1961年《皇室地产法》(CrownEstateAct1961)、1964年《大陆架法》(TheContinentalShelfAct1964)、1971年《城乡规划法》(Town and Country Planning Act1971)、1971年《防止石油污染法》(Preventionof0ilPollutionAct1971)、1975年《海上石油开发法(苏格兰)》(Offshore Petroleum Development(Scotland)Act1975)、1976年《渔区法》(FisheryLimitsAct1976)、1981年《渔业法》(FisheriesAct1981)、1987年《领海法》(TerritorialSea Act1987)、1992年《海洋渔业(野生生物养护)法》(SeaFisherieswildlifeConservationAct1992)、1992年《海上安全法》(TheOffshoreSafety Act1992)、1992年《海上管道安全法令(北爱尔兰)》(TheOffshore，and Pipelines，Safety(Northern Ireland)Order1992)、1995年《商船运输法》(MerchantShippingAct1995)、2001年《渔业法修正案(北爱尔兰)》(Fisheries (Amendment)Act (NorthernIreland)2001)和2009年《英国海洋和海岸带准入法》(UK Marine and Coastal Access Act，2009)等。

除国会颁布的法律外，还有地方政府颁布的法律。相对于国会法律，地方政府法律更加注重保护地方权益，但其宗旨必须与国会法律相一致。

三、英国海洋与海岸带管理政策的演进

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英国于1999年前还没有统一的综合性的海洋与海岸带管理政策框架，而是由各地方政府自行设立相关管理办法。Ballinger研究指出，由于英国各地方政府的海洋与海岸带管理方案复杂、法律体系零碎、陆地和海洋管理缺乏协调以及跨区域管理缺乏协作，1999年前形成英国海洋与海岸带管理政策不太可能实现。

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1999年后，随着《海洋和海岸带准入法案》(MarineandCoastalAccessAct)、《英国关于海洋政策的声明》(UK MarinePolicyStatement)和《海岸带综合管理方案》

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(IntegratedCoastalZoneManagementStrategy)等一系列法律的颁布以及海洋空间规划体系(MarineSpatialPlannings)和海洋保护区网(MarineProtectedAreas)的建立，英国海洋与海岸带管理政策有了长足发展。

⒈ 法律的新政策方向

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1999年以来，英国海洋与海岸带管理政策最显著的变化是《海洋和海岸带准入法案》的制定。该法案出台的推动力是用海活动(娱乐用海、矿业用海和能源用海等)密集性和多样性的不断提高以及国际上对海洋保护要求的不断加强，其发展也能看出一些利益相关者，尤其是环保等非政府组织对政府改进政策所做的努力，从而有力地支持了海洋保护工作和海洋空间合理规划，尤其是建立海洋保护区网以保护海洋环境和促进海洋可再生能源产业发展。《海洋和海岸带准入法案》的出台反映出英国需要更好的海洋与海岸带管理政策，以更好地面对21世纪的挑战和促进海洋可持续发展。

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《海洋和海岸带准入法案》是英国为实现海洋可持续发展目标所搭建的法律体系的基础。作为新的管理政策的一部分，在该法案的架构下，英国成立了海事管理机构(MarineManagementOrganization)，并对海洋与海岸带管理的诸多方面进行改革，如确立规划政策和海洋许可证制度、实现海洋保护区网络化、由更多地关注环境问题的近海渔业与保护局(InshoreFisheriesandConservationAuthorities)取代海洋渔业委员会(SeaFisheriesCommittees)、提高海岸带使用标准、更加方便地提供和使用海洋环境数据和信息以及加强海岸带和河口管理等。当然，该法案在执行层面还存在漏洞，对于海洋保护区也缺乏具体目标。尽管如此，其仍然是英国首个关注海洋与海岸带综合管理的全面法律，是重要的里程碑。

⒉ 海洋规划的制定

英国的海洋规划政策旨在“帮助公共机构和利益相关者协调其行动并优化利用海洋空间，使经济发展和海洋环境受益”。《英国关于海洋政策的声明》中指出，在海洋规划的过程中将“以提供高水平的海洋服务为目标，在经济、社会和环境因素框架内继续完成和整合部门/活动的具体政策目标”。海洋规划将在审批许可海洋活动方面发挥重要作用，尤其是为开发人员理清思路，帮助其定位新的活动地点以及确保在海洋和更广阔的范围内做出积极的可持续发展的决定。此外，联合国教科文组织(UNESCO)也促进了英国海洋规划政策的改进，并发布了有关海洋空间规划实施的重要指南。

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英国海事管理机构划分了11个海洋规划区，分别进行地区级的海洋规划。这些规划区分布在近岸(0～12nmile)和近海海域(12～200nmile)，预计于2021年实现这些海洋规划。由于海事管理机构希望相同的生产者组织参与到各自不同的规划中，尽管近岸和近海的规划区是分开的，但在发展中执行同一宗旨。英国东部近海规划区与荷兰、法国和比利时有共同的边界，这些规划区在司法权的协商上有法律层面的诉求。由于基于事实依据构建规划在英国尚属首次，生产者组织和法律顾问对规划带来的约束和影响不熟悉，首批规划的制定很有挑战性，也有可能得出各种不同的规划；然而从首批法令式的海洋规划中获得经验教训相当重要，能促使海洋规划的执行流程进行自我调整。

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海洋规划是统合海陆规划的方式，同时也是统合生产者组织和规划编制人员的方式。首批海洋规划的制定是1999年以来英国在海洋与海岸带管理方面具有重大意义的改变，为英国提供了符合长期远景的决策框架，可在法律条件下应用于英国海域各级别的发展和保护措施。

⒊ 海洋保护区网的建设

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《海洋和海岸带准入法案》《栖息地法令》(HabitatsDirective(92/43/EEC))、《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约》(OSPARConvention)和《生物多样性公约》(ConventionofBiologicalDiversity)等都要求开发具有生态协调功能的海洋保护区网。一般来说，海洋保护区网可比单一的海洋保护区提供更强大的保护。英国海洋保护区网由养护专项(SpecialAreasofConservation)、特殊保护区(SpecialProtection Areas)、特别科学保护区(SitesofSpecialScientificInterest)、国际重要湿地(Ramsarsites)和海洋养护区(MarineConservationZone)构成。

《海洋和海岸带准入法案》确定了海洋养护区的目标，即保护我们的海洋，保护珍稀濒危物种以及有代表性的栖息地和物种，这有助于海洋资源的可持续发展。海洋养护区和海洋保护区在字面上有所不同，在可能的情况下，前者会考虑海洋环境的社会和经济用途。英国由法定的自然保护机构即自然英格兰(NaturalEngland)和联合自然保护委员会(JointNatureConservationCommittee)设置4个区域性的海洋养护区项目，并由国家海洋养护区项目进行监督。

英国海洋保护区网得以建立的重要原因之一，就是通过对生态系统承载力的评价，将经济因素作为重要部分纳入海洋保护政策的考虑范围。广泛来说，将经济、社会和生态价值纳入考量范畴的生态承载力评价，已成为英国海洋保护规划和政策的重要组成部分。对于海洋生态承载力来说，确定生态功能在市场经济活动中的短期和长期价值以及连续的分级标准是最重要的议题，即海洋环境生态功能类型、生态功能评价、公众接受度以及将这些指标成功综合起来。

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⒋ 生产者组织

根据《海洋和海岸带准入法案》，英国成立了“海岸带生产者组织工作组”(CoastalPartnershipsWorkingGroup)。该工作组为海岸带生产者组织提供保护，并游说政府在海洋规划制定和海洋管理时为海岸带生产者组织确立正式的地位，相当于承认生产者组织在英国海洋与海岸带管理中担任关键的执行性角色。在英国海洋规划的制定和执行中，生产者组织被认为有重要功能，尤其是在培养利益相关者参与机制和信息共享方面有相当大的潜力。但《海洋和海岸带准入法案》并没有给予海岸带生产者组织正式的地位，因此生产者组织在英国海洋与海岸带管理政策框架中的地位仍是模糊不清的。

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四、结语

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自1999年以来，英国海洋与海岸带管理政策在法律层面上从地方松散法律向国家综合法律发展的标志就是颁布《海洋和海岸带准入法案》。国家层面海洋规划的制定和海洋保护区网的建设，标志着英国海洋与海岸带管理政策迈出了国家统筹、统一规划和综合管理的重要一步。在吸纳与管理政策密切相关的生产者组织参与相关决策的过程中，英国政府认识到生产者组织在除渔业事务外的其他海洋事务中同样可以发挥重要的作用。

文章来源：文章来自《海洋开发与管理》（2018年第2期）。

作者：第一作者罗昆，男，海南省海洋地质调查研究院，高级工程师，硕士，研究方向为地球物理与遥感地质、海洋地质应用。